Vijf jaar na ammoniumnitraatramp Beiroet: weinig gedaan met veiligheidsadviezen

Rapport-Linscheer vangt stof

Opeenvolgende regeringen hebben er de mond vol van dat de veiligheid van burgers een topprioriteit is, maar in de praktijk blijkt dat niet altijd. Gebrek aan middelen en gespecialiseerde deskundigheid staat een effectieve uitvoering vaak in de weg. De redactie van de Ware Tijd onderzocht wat er is gebeurd met de aanbevelingen van de ‘Commissie-Linscheer’, ingesteld na de dodelijke ammoniumnitraatramp in augustus 2020 in de haven van Beiroet. De conclusie: bitter weinig. Intussen wordt de laag stof op het adviesrapport van de commissie alsmaar dikker en blijft sterk verouderde wetgeving die dient te worden aangepast onaangeroerd.

Tekst Ivan Cairo

Op 4 augustus 2020 ontplofte in de haven van Beiroet, de hoofdstad van Libanon, bijna 3.000 ton ammoniumnitraat dat onbeschermd in een pakhuis lag opgeslagen. Een brand leidde tot een verwoestende explosie, met minstens 220 doden en duizenden gewonden tot gevolg. Kort daarna ontstond in Suriname onrust toen bleek dat ook hier een grote hoeveelheid ammoniumnitraat lag opgeslagen nabij het hoofdkantoor van Staatsolie. Omwonenden eisten onmiddellijke verwijdering. De regering stelde een presidentiële werkgroep (PWG) in, geleid door toenmalig veiligheidsadviseur kolonel b.d. Melvin Linscheer, die aanbevelingen deed om het beleid rond transport, opslag en verwerking van explosieve stoffen te verbeteren. Veel van deze aanbevelingen zijn echter in de status van advies blijven steken.

Enkele geïnterviewden, die anoniem willen blijven, stellen dat de toenmalige regering zich onvoldoende heeft ingezet om de aanbevelingen uit te voeren. Vooral maatregelen die aanzienlijke investeringen vergden, stuitten op weerstand. Binnen de autoriteiten bestond verdeeldheid: waar de ene groep vond dat de overheid de kosten moest dragen, meende een andere dat het bedrijfsleven moest investeren en de overheid zich moest beperken tot toezicht. Uiteindelijk bleef het, op enkele – volgens sommigen – “cosmetische ingrepen” na, bij weinig concrete actie.

Uit gesprekken blijkt bovendien dat er weinig tot geen controle plaatsvindt op het transport van gevaarlijke stoffen naar het binnenland. Zo worden ladingen van de gold dressing agent Jin Chan, die wordt gebruikt bij goudwinning, vanuit locaties als Atjoni en Afobakka onder risicovolle omstandigheden per boot vervoerd. Ook de opslag van deze stoffen in het binnenland laat op sommige locaties ernstig te wensen over. (Het artikel gaat door onder de .)

Op de landingsplaats te Atjoni wordt van alles, waaronder gevaarlijke chemicaliën, in boten over de rivier getransporteerd naar de goudvelden verder in het binnenland. [: Iwan Brave]

Situatie onoverzichtelijk

De toenmalige voorzitter van de presidentiële werkgroep, Melvin Linscheer, beschrijft de situatie toen de commissie in september 2020 met haar onderzoek begon als onoverzichtelijk. De commissie voerde gesprekken met tal van belanghebbenden, onder wie importeurs van explosieven en ammoniumnitraat, deskundigen en andere betrokkenen, om inzicht te krijgen in de situatie en met concrete aanbevelingen te komen. Ook werden talrijke veldbezoeken afgelegd. Daarnaast hielden lokale deskundigen en externe consultants presentaties voor de PWG.

Uit het onderzoek van de werkgroep bleek dat in de munitiebunker van het Nationaal Leger enorme hoeveelheden ammoniumnitraat van particulieren waren opgeslagen. De Staat werd naar verluidt jarenlang niet betaald voor de opslag en beveiliging. Later werd slechts een te verwaarlozen financiële vergoeding gevraagd. In het eindrapport van de commissie werd een structurele, integrale aanpak voorgesteld. Zo moesten ‘dedicated havens’ worden aangewezen waar explosieven en soortgelijke gevaarlijke stoffen Suriname zouden mogen binnenkomen.

Voor het zuiden werden de havens van Kuldipsingh en DP World geïdentificeerd en voor het oosten kwam de Traymore Moengo-haven in aanmerking. Ook werd voorgesteld dat bedrijven die explosieven en soortgelijke stoffen vervoeren, getraind en gecertificeerd moeten worden en dat transporten onder begeleiding van politie en brandweer moeten plaatsvinden. Voorts diende een centrale opslagplaats in Kaaimangrasie en Bonanza, in het zuiden van het land, te worden aangelegd, die beveiligd zou moeten worden door het leger.

“Totdat er een andere mogelijkheid was, zouden dit soort transporten over de weg uitsluitend onder begeleiding van de autoriteiten en op tijdstippen die worden afgestemd plaatsvinden. Dit zou ook moeten gelden voor grote houttrucks”, aldus Linscheer over een van de aanbevelingen. “We hebben zelfs nagedacht om de oost-westverbinding in de kustvlakte te ontlasten en de oost-west-corridor die je hebt te Carolina en de weg die via Mapane en Wane richting Langatabbetje gaat, te gebruiken voor dit soort gevaarlijke transporten”, vervolgt de ex-commissievoorzitter. Er is zelfs een studie gedaan naar hoeveel bruggen zouden moeten worden gebouwd of gerehabiliteerd om dit mogelijk te maken.

Uit onderzoek van de krant blijkt dat sommige bedrijven zich niet houden aan de regels ten aanzien van transport. Over de weg worden nog altijd – ook tijdens spitsuren – gevaarlijke stoffen, waaronder explosieven en chemicaliën, getransporteerd zonder politiebegeleiding. Er zijn zelfs gevallen geweest waarbij getracht werd zonder toestemming van de autoriteiten en zonder politiebegeleiding een lading explosieven over de Wijdenboschbrug te vervoeren. De autoriteiten grepen ter elfder ure in, waardoor dit transport werd stopgezet.

Over de rol van de brandweer bij veiligheidsvraagstukken en protocollen rond explosieven en soortgelijke gevaarlijke stoffen reageerde de brandweer summier op vragen van de krant. Voor inhoudelijke informatie werd de redactie verwezen naar het Openbaar Ministerie, aangezien de procureur-generaal verantwoordelijk is voor de vergunningverlening. Volgens de brandweer bestaan er wel protocollen, waarbij de commissie Gevaarlijke Stoffen van het Directoraat Nationale Veiligheid (DNV) het voortouw heeft. De brandweer vervult daarbij vooral een ondersteunende en adviserende rol.

Bezorgdheid burgers

Rogier Cammeron, die samen met andere buurtbewoners zoals Frans Eersteling en Hennah Draaibaar gesprekken voerde met toenmalig minister van Defensie Krishna Mathoera, zegt dat de buurtbewoners in actie kwamen omdat het bedrijf dat voor goudbedrijf Newmont Suriname LLC de grote voorraad ammoniumnitraat in hun woonwijk had opgeslagen, deze kwestie “bagatelliseerde”. Ammoniumnitraat en dynamiet worden vooral in de mijnbouwsector gebruikt, met name door de internationale goudproducenten Newmont en Zijin/Rosebel Gold Mines en steenslagbedrijven zoals Grassalco.

Cammeron herinnert zich dat de gesprekken met Mathoera vlot verliepen en dat als gevolg daarvan acties werden ondernomen en de grote voorraden ammoniumnitraat uit de loods nabij Staatsolie werden verwijderd.

Het vervolgtraject van deze actie vond Cammeron echter niet veelbelovend, waardoor hij zich terugtrok. “Veel later ben ik nog een keer gevraagd om de commissie die gevormd werd te adviseren. Bij de kennismaking was ik al meteen weg, want je kan een AdeK-student Werktuigbouw niet inzetten om complexe explosie safety zones te berekenen terwijl er echte deskundigheid in je land rondloopt”, zegt hij.

“Toen de regering aantrad, hadden we kort daarna de ontploffing in Libanon gehad. En toen zijn we ook gaan kijken: hoeveel ammoniumnitraat is er bij ons en waar is het opgeslagen en hoe is het opgeslagen?” zegt ex-minister Mathoera, die terugblikt op die periode. Uit die inventarisatie bleek dat er grote hoeveelheden lagen opgeslagen aan de Doekhieweg, in de munitiebunker van het Nationaal Leger. “Burgers benaderden mij en voelden zich erg onveilig… toen heb ik beloofd dat ik dat zou laten onderzoeken en verwijderen.”

Volgens de oud-minister werd snel ingegrepen. “We hebben inventarisatie gemaakt en uiteindelijk hebben we alle ammoniumnitraat dat opgeslagen was aan de Doekhieweg verwijderd. Binnen drie maanden hadden we alles al verwijderd.” Een deel ging terug naar de eigenaren, een ander deel werd tijdelijk elders opgeslagen.

Geen geld voor uitvoering

Tegelijkertijd werd een bredere problematiek zichtbaar. Bedrijven importeerden ammoniumnitraat voor hun bedrijfsactiviteiten, vooral in de goudsector en de steenslagindustrie, terwijl duidelijke regels en bewustzijn ontbraken. “Het leger begeleidde dat zonder het besef van hoe gevaarlijk de stoffen waren en er waren geen protocollen”, aldus Mathoera.

Om die lacunes aan te pakken, werd de presidentiële werkgroep ingesteld met vertegenwoordigers van verschillende ministeries. Daarnaast werd gewerkt aan wetgeving en institutionele versterking. Zo werd de basis gelegd voor de Surinaamse Non-proliferatie Autoriteit (SNA), die toezicht moet houden op gevaarlijke chemische stoffen en de naleving van internationale verdragen. “SNA moest voorschriften ontwikkelen, reguleren en ook de handhaving doen”, aldus de ex-bewindsvrouw.

De ex-minister vervolgt: “De werkgroep had geadviseerd om de opslag van ammoniumnitraat centraal door de overheid te laten plaatsvinden. Daarover bestond echter verschil van mening tussen Defensie, de SNA en de regering. Wij vonden dat dit niet de core business van de overheid is. Bedrijven die ammoniumnitraat importeren, moeten zelf zorgen voor veilige opslag. De overheid moet de voorschriften vaststellen, toezicht houden en handhaven, maar de investeringen moeten door het bedrijfsleven worden gedaan.”

“Voor de regering zou het een te grote investering zijn geweest om in Kaaimangrasie faciliteiten, opslagplaatsen en beveiliging op te zetten en te onderhouden. Daarvoor waren simpelweg de middelen niet beschikbaar. Daarom is gekozen voor een oplossing waarbij bedrijven zelf hun opslagvoorzieningen ontwikkelen, en een aantal bedrijven had daar ook al stappen in gezet”, stelt ze verder.

De werkgroep werkte twee alternatieve corridors uit voor het transport van explosieven en andere gevaarlijke stoffen naar Oost-Suriname. De kosten voor de rehabilitatie van wegen en bruggen binnen de eerste corridor werden geraamd op 30,3 miljoen Amerikaanse dollar, terwijl de tweede optie werd begroot op ongeveer 15,3 miljoen Amerikaanse dollar.

Volgens Simone Verwey worden bij de Merian-operaties van Newmont Suriname in het Patamaccagebied alle explosieven en gevaarlijke stoffen strikt beheerd binnen de geldende wet- en regelgeving. Zij stelt dat deze stoffen worden geïmporteerd, behandeld, vervoerd, gebruikt en opgeslagen in overeenstemming met de voorwaarden van de verleende vergunningen en de toepasselijke veiligheids-, beveiligings- en milieunormen. Daarnaast hanteert Newmont eigen procedures en operationele controles en werkt het transparant samen met autoriteiten en lokale stakeholders om te garanderen dat het beheer van deze stoffen blijft voldoen aan zowel nationale en internationale vereisten als interne standaarden voor veilig en verantwoord ondernemen.

Adviesrapport

Het rapport van de presidentiële werkgroep richtte zich op het identificeren en beheersen van veiligheidsrisico’s bij de omgang met gevaarlijke stoffen in Suriname, waaronder explosieven, giftige stoffen en brandbare materialen zoals ammoniumnitraat. Het document bevat voorstellen voor een veiliger en beter gereguleerd systeem voor import, opslag, transport, gebruik en verwerking van gevaarlijke stoffen. (Het artikel gaat door onder de .)

Een van de drie havens die door de Commissie Linscheer als ‘dedicated’ haven voor de import van explosieven en gevaarlijke goederen en materialen werd geïdentificeerd.

De werkgroep benadrukte de noodzaak van duidelijke wet- en regelgeving, streng toezicht en nauwe samenwerking tussen ministeries, veiligheidsdiensten en andere betrokken instanties. Een van de belangrijkste aanbevelingen was het oprichten van een gespecialiseerde autoriteit die verantwoordelijk zou worden voor toezicht, controle, vergunningverlening en handhaving. Ook werd gepleit voor modernisering van bestaande wetgeving, waarbij verouderde bepalingen rond “licht ontvlambare of ontplofbare stoffen” vervangen zouden moeten worden door bredere regelgeving voor “gevaarlijke stoffen”.

Daarnaast adviseerde de PWG om gevaarlijke stoffen zo snel mogelijk uit woongebieden te verwijderen en veilige centrale opslaglocaties aan te wijzen, waaronder Kaaimangrasie en Bonanza. Verder werd aangedrongen op strengere controle op transport en import, de invoering van een vergunningsplicht voor stoffen die kunnen worden gebruikt voor explosieven, en de opleiding van gespecialiseerde explosievencontroleurs.

Het rapport besteedde ook aandacht aan de situatie rond de munitiebunker van het Nationaal Leger, waar gevaarlijke chemicaliën moesten worden opgeruimd. Daarbij zou samenwerking nodig zijn met locale deskundigen en een Amerikaans expertenteam. President Chan Santokhi gaf de werkgroep bovendien aanvullende opdrachten, waaronder het onderzoeken van ontsluitingswegen naar het binnenland, het afstemmen van infrastructuur- en ontwikkelingsplannen, het betrekken van private investeerders en het ontwikkelen van logistieke plannen voor havens en industriegebieden.

Ook de procureur-generaal onderschreef volgens het rapport de noodzaak van een centrale autoriteit voor gevaarlijke stoffen. Daarbij werd gewezen op het belang van duidelijke regelgeving, beperking van het aantal importeurs, veilige opslag buiten dichtbevolkte gebieden en streng toezicht op munitievoorraden en administratieve procedures.

De werkgroep stelde uiteindelijk voor om een Gevaarlijke Stoffen Autoriteit Suriname (GSAS) wettelijk in te stellen. Deze instantie zou verantwoordelijk moeten worden voor vergunningverlening, toezicht, handhaving en advisering, terwijl de procureur-generaal als beroepsinstantie zou fungeren. Het uiteindelijke doel van de aanbevelingen was volgens het rapport “het waarborgen van de veiligheid van mens en milieu” door middel van een geïntegreerde en effectieve aanpak van gevaarlijke stoffen in Suriname.

Veel wetgeving nog in voorbereiding

Directeur Vanuessa Gefferie van de Nationale Milieu Autoriteit zegt dat de instantie op grond van de Milieuraamwet belast is met toezicht op de opslag, behandeling, het transport en de verwerking van gevaarlijke stoffen in Suriname. Ze merkt op dat artikel 35 van de wet bepaalt dat voor activiteiten met gevaarlijke stoffen een vergunning van de NMA vereist is. De specifieke uitvoeringsbeschikkingen bevinden zich echter nog in de conceptfase. Tot die tijd vervult de NMA vooral een adviserende rol richting het ministerie van Economische Zaken, met name bij de import en export van chemische stoffen.

Gefferie legt uit dat de NMA inmiddels wel toezicht houdt op opslaglocaties van gevaarlijke stoffen, waaronder ammoniumnitraat. “Wij checken of de opslagplaats voldoet aan de eisen die gelden voor gevaarlijke stoffen”, zegt zij. Daarbij worden inspecties uitgevoerd aan de hand van vastgestelde richtlijnen en checklists. Wanneer bedrijven niet volledig voldoen aan de voorschriften, krijgen zij een termijn om corrigerende maatregelen te treffen, waarna een herinspectie volgt. Volgens Gefferie beschikt de NMA op basis van de Milieuraamwet ook over sanctionerende bevoegdheden. De autoriteit kan bestuursdwang toepassen en boetes opleggen aan overtreders. In de praktijk gebeurt de handhaving momenteel nog grotendeels in samenwerking met districtscommissarissen, omdat de inzet van milieucontroleurs nog in ontwikkeling is.

Voor explosieven zoals dynamiet en andere stoffen die kunnen worden gebruikt voor wapens ligt de verantwoordelijkheid, aldus de directeur, echter niet primair bij de NMA. “Explosieven en dynamiet die voor wapens worden gebruikt, zijn een aangelegenheid van SNA en DNV”, aldus Gefferie, verwijzend naar de Surinaamse Non-proliferatie Autoriteit en het Directoraat Nationale Veiligheid. De NMA richt zich vooral op de milieuaspecten en de veiligheid van opslagplaatsen. Daarnaast wees Gefferie erop dat Suriname beschikt over een Nationaal Oil Spill Contingency Plan (NOSCP), dat procedures bevat voor het beheersen van olielekkages en andere milieucalamiteiten. Dit plan werd in 2024 herzien en wacht nog op formele goedkeuring door de president.

Sinds de officiële proclamatie van de NMA op 26 juli 2024 zijn ongeveer zeven milieugerelateerde incidenten bij de autoriteit gemeld. Volgens Gefferie heeft de NMA in al deze gevallen opvolging gegeven en toezicht gehouden op de afhandeling. Zij verwees daarbij ook naar het incident van december vorig jaar in het Patamaccagebied, waar een voertuig dat zware stookolie naar de Merianmijn vervoerde, kantelde. De verontreinigde bodem werd verwijderd en afgevoerd, terwijl bodem-, grond- en oppervlaktewatermonsters werden onderzocht op olieresten. Op basis van inspecties en analyseresultaten concludeerde de NMA dat de opruimwerkzaamheden tijdig waren uitgevoerd en verdere verspreiding van de vervuiling hebben beperkt.

Schending transportregels

Onderzoek van de Ware Tijd bracht aan het licht dat het advies om bijvoorbeeld explosieven via de rivieren te transporteren niet is opgevolgd. Noch de steenslagbedrijven, noch goudproducenten die met dynamiet en soortgelijke explosieven werken, blijken dat te doen. Desgevraagd zegt Eugene Profijt, directeur van de Traymore Moengo Haven, dat via zijn haven wel cyanide ten behoeve van de Merianmijn in het Patamaccagebied wordt aangevoerd. Via zijn haven voeren echter geen van de bedrijven in Oost-Suriname die met explosieven werken deze stoffen aan. “Blijkbaar, als het niet bij ons is binnengekomen, zijn ze duidelijk via een andere weg gegaan”, reageert Profijt op de vraag hoe explosieven bij Newmont aankomen.

Ten aanzien van het transport van cyanide zegt hij dat dit via strikte veiligheidsprotocollen gebeurt. Alle transporten, van welke lading dan ook, worden vooraf gemeld aan alle dorpen langs de Cotticarivier. De dorpsleiders tekenen ook steeds een formulier waaruit blijkt dat zij op de hoogte zijn van de transporten. Zodra de lading cyanide aan wal op de haven is gebracht, wordt deze enkele uren later onder begeleiding van de politie overgebracht naar de Merianmijn. (Het artikel gaat verder onder de .)

Deze brandstoftanks op het havencomplex in Moengo worden nauwelijks ingezet voor opslag en distributie van diesel in het oosten van Suriname.

Hoewel Traymore Moengo Haven over een dieselopslagcapaciteit van 14.000 vaten beschikt wordt voor opslag en distributie van deze brandstof in Oost-Suriname weinig gebruik van gemaakt. In algemene zin vindt Profijt dat gevaarlijke stoffen niet over de weg getransporteerd zouden moeten worden als dat via het water kan. “Ik vind dat het vervoer van zaken als brandstof, hout, kunstmest en explosieven over de rivier moet gaan. Men hoeft daarvoor niet per se mijn haven te gebruiken; men kan het ook elders aan land brengen. Ik wil niet dat men denkt dat ik werk voor mijn haven zoek of aan belangen van mensen wil komen”, aldus Profijt.

Conclusie

Vijf jaar na de ramp in Beiroet blijkt dat Suriname slechts beperkt uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen van de Presidentiële Werkgroep-Linscheer. Hoewel het rapport oproept tot streng toezicht, centrale opslag en duidelijke regelgeving, zijn veel voorstellen nog niet of slechts gedeeltelijk uitgevoerd. In de praktijk blijven gevaarlijke stoffen op diverse locaties aanwezig en is de controle op transport en opslag niet overal sluitend. (Het artikel gaat door onder de .)

Een zak met de gold dressing agent Jin Chan ligt achteloos langs de oever bij een landingsplaats in het binnenland. [: Euritha Tjan A Way]

Verschillen van inzicht over verantwoordelijkheden en investeringen hebben de uitvoering vertraagd. Onder andere is de aanpassing van sterk verouderde wetgeving blijven liggen. Ook ontbreekt het volgens betrokkenen aan voldoende middelen en gespecialiseerde capaciteit om het beleid volledig te implementeren. Toezichthoudende instanties zoals de NMA hebben wel stappen gezet, maar opereren vaak nog in een ontwikkelende en samenwerkende rol. Daardoor blijft de handhaving versnipperd en niet altijd consequent.

Incidenten worden wel opgevolgd, maar leiden nog onvoldoende tot structurele hervormingen. Het resultaat is dat belangrijke onderdelen van het veiligheidsbeleid grotendeels op papier zijn blijven staan. De kernvraag blijft daardoor of de lessen uit Beiroet daadwerkelijk voldoende zijn omgezet in duurzame verbetering van de situatie in Suriname.-.

Deze publicatie is mede tot stand gekomen met steun van het Stimuleringsfonds Journalistiek Suriname (SSJS).

...